Ayuda y seguridad: tendencias en la UE

Simposio Internacional Escenarios Emergentes de Cooperación Internacional Medio Ambiente y Seguridad. Foto: Universidad Militar Nueva Granada (@lamilitar)
La Universidad Militar Nueva Granada en Colombia, en colaboración con el Real Instituto Elcano y el Centro de Estudios Estratégicos del Ejército del Perú, organizó hace unas semanas en su campus de Cajicá (Colombia) el simposio “Escenarios emergentes de cooperación internacional, medio ambiente y seguridad”. En la primera mesa del simposio se citó a Kofi Annan (“no hay seguridad sin desarrollo, no hay desarrollo sin seguridad”), se repasó el carácter multidimensional de la seguridad humana y se abogó por estrategias nacionales de seguridad más amplias. A lo largo de los dos días de seminario, se exploraron las conexiones de la seguridad con ámbitos de la acción colectiva habitualmente separados por fronteras administrativas como la energía, la tecnología, la prevención de la violencia, la lucha contra la corrupción, el acceso servicios públicos o la integración laboral, entre otros. En la última mesa, se abordaron las relaciones entre el medio ambiente y la seguridad internacional, las políticas medioambientales y la globalización del concepto de seguridad humana.
En este marco, fui invitado a hablar de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) de la UE y su aparente securitización como consecuencia de la inestabilidad en los países de su vecindad y las consecuentes crisis de refugiados. A continuación, resumo las ideas principales de mi intervención, las cuales están basadas en mi trabajo previo con Iliana Olivié sobre las narrativas de la ayuda y mejoradas gracias a los comentarios de los demás ponentes y de un numeroso y participativo grupo de estudiantes de Relaciones Internacionales de la Universidad Militar Nueva Granada.
El vínculo desarrollo-seguridad es objeto de controversia en Europa
En una universidad militar en Colombia, en el momento histórico actual, nadie pone en duda la pertinencia de integrar objetivos de seguridad en instrumentos de ayuda internacional como el Fondo de la UE para Colombia. Este fondo de ayuda al desarrollo financia, por ejemplo, la reinserción de excombatientes y nuevas actividades productivas en territorios hasta hace poco bajo el control de las FARC. Se trata de intervenciones perfectamente ajustadas a la lógica de la paz duradera que ha venido inspirando las estrategias del Gobierno colombiano y sus principales socios internacionales tras los Acuerdos de La Habana.
Sin embargo, en otros contextos, este enfoque holístico de la ayuda es muy criticado cuando se percibe como un paso previo a la reasignación de recursos desde las administraciones y organizaciones de la sociedad civil más vinculados a la lucha contra la pobreza hacia otras instituciones como los ejércitos, las fuerzas y cuerpos de seguridad y sus proveedores de equipos. En Europa, la crítica se centra sobre todo en la financiación del control de fronteras y ha ganado intensidad tras la cumbre de La Valeta de 2015 en la que se creó el Fondo Fiduciario de Emergencia  de la UE para África, y los jefes de Estado y de Gobierno africanos se comprometieron a reforzar la cooperación con Europa en asuntos migratorios.
El contexto nacionalista-populista en Europa
El control de fronteras, en Europa como en Estados Unidos, ha cobrado una gran importancia política conforme los partidos populistas obsesionados con la inmigración ganaban espacios de influencia e incluso elecciones y referendos. Como explica Margarita Gómez-Reino en su análisis sobre  la política de ayuda y la explosión populista, algunos partidos de la nueva derecha radical europea rechazan de plano la ayuda internacional como parte de una reacción anti-cosmopolita más amplia (por ejemplo, UKIP en Reino Unido), mientras que otros la defienden como un instrumento al servicio de intereses nacionales y, particularmente, como un modo de reforzar el control de fronteras y reducir los flujos migratorios (por ejemplo, el Frente Nacional en Francia).
La realidad de la ayuda de la UE
A pesar de la cumbre de La Valeta y el éxito de los partidos nacionalistas-populistas a la hora de politizar la inmigración y asuntos relacionados, los documentos oficiales de las instituciones europeas en materia de ayuda no han cambiado tanto. Como demostramos Iliana Olivié y yo en un análisis sobre sobre los consensos europeos de desarrollo, la seguridad sí está presente en la narrativa de las instituciones de la UE sobre ayuda, pero ya lo estaba mucho antes de la crisis migratoria y el auge populista-nacionalista.  En el gráfico siguiente, se resume este análisis y se muestra como el nuevo marco del desarrollo sostenible ha cambiado mucho más el discurso de la ayuda que su posible vinculación con asuntos de seguridad emergentes.
Figura 1. Análisis de narrativas sobre ayuda en el consenso europeo de desarrollo (2005, 2017)
Fuente: Olivié, I. y Pérez, A. (2018): “¿Una nueva agenda? La narrativa de la seguridad en el discurso europeo del desarrollo”, ARI 105/2018, Real Instituto Elcano.
Más aún, como se muestra en el siguiente gráfico elaborado con datos sobre la ayuda ejecutada, la realidad tampoco ha cambiado tanto. Si bien, entre 2006 y 2016, la ayuda a asuntos de seguridad en países en desarrollo se multiplicó por 7, ni siquiera alcanzó el 4% del presupuesto total de AOD debido a que partía de niveles iniciales cercanos a cero. El Fondo UE-África, creado en plena crisis, sí tiene una fuerte orientación al control de fronteras y otras políticas de seguridad (aproximadamente el 50%), pero su importancia financiera (400 millones de euros anuales aproximadamente) es limitada en el conjunto de la ayuda europea y no consigue cambiar el perfil de esta política con un amplio y sofisticado acervo de normas e instrumentos.
Figura 2. Evolución de la ayuda europea al sector seguridad y otros sectores, 2006-16 (Millones USD)
Fuente: OCDE y UE. Las contribuciones al Fondo UE-África computadas como multisectorial en la base de datos CRS de la OCDE se han distribuido entre seguridad y otros sectores según los informes de ejecución del propio Fondo.
En términos absolutos, la ayuda de la UE en asuntos de seguridad alcanzó su máximo de 700 millones de dólares en 2016, cuando el conjunto de su AOD ascendió a 18.000 millones de dólares. En ese mismo año, los sectores más representativos del desarrollo social y la lucha contra la pobreza (educación, salud y ayuda humanitaria) ascendieron a casi 5.000 millones siguiendo también una tendencia creciente. Toda la ayuda al desarrollo de la UE creció sostenidamente entre 2006 y 2016, acumulando un aumento de 7.000 millones de dólares.
En conclusión, se puede decir que en los últimos diez años el sector de la seguridad se ha consolidado como un sector más de la política de desarrollo de la UE en línea con la doctrina internacional sobre el nexo seguridad-desarrollo, pero su consolidación se inició mucho antes de la crisis de refugiados y su peso no deja de ser relativamente bajo en el conjunto de la ayuda europea. Las críticas a la política de desarrollo de la UE por su excesiva vinculación al control de fronteras en años recientes parecen exageradas a la luz de las estadísticas de la ayuda de la OCDE.
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