(1) La cuestión[1]
La guerra en Ucrania tendrá un fuerte impacto en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). La alianza se encuentra en vísperas de adoptar un nuevo Concepto Estratégico, programado para la cumbre de Madrid de junio de 2022. Cabe esperar que la prioridad estratégica hasta entonces gire en torno a los objetivos de defensa y disuasión en Europa del Este, pero la organización no debería descuidar otros desafíos y prioridades, como preservar la estabilidad en el vecindario Sur. Desde el norte de África hasta el Sahel, y desde los Balcanes hasta Oriente Medio, el Sur de la OTAN sigue preso de una vulnerabilidad acuciante –al tiempo que no es ajeno a la competición estratégica con Rusia y China–. El nuevo concepto estratégico no debe transformar a la OTAN en una entidad unidireccional, sino que tiene que servir como una oportunidad para repensar su enfoque hacia el Sur.
“Nosotros, los jefes de Estado y de Gobierno de los 30 aliados que componen la OTAN, nos hemos reunido hoy para tratar la agresión rusa de Ucrania, la mayor amenaza para la seguridad euroatlántica en décadas”. En este comunicado de prensa, publicado tras una cumbre extraordinaria en Bruselas celebrada el 24 de marzo de 2022, los líderes de la OTAN lanzaban un mensaje claro: Rusia representa una amenaza sin precedentes que la Alianza tiene que afrontar con la máxima prioridad. Más allá de las decisiones de suministrar asistencia a Ucrania y reafirmar el compromiso con los aliados de primera línea, la OTAN se está preparando para las consecuencias a largo plazo que vienen con el retorno de la guerra al continente europeo. Este viraje coincide con los preparativos de cara a la adopción de un nuevo concepto estratégico en la próxima cumbre de Madrid.
El Concepto Estratégico es posiblemente el documento político más importante en el ámbito de la OTAN. El escrito ofrece un repaso del contexto de seguridad internacional, identifica las principales amenazas y desafíos para la seguridad euroatlántica, y plantea un enfoque para afrontarlos. El último Concepto Estratégico, que se aprobó en 2010 en Lisboa, precipitó un reequilibrio considerable entre las tareas más importantes de la OTAN: la defensa colectiva, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa. Por aquel entonces, la competición interestatal había quedado relegada a un segundo plano, pues la Alianza albergaba esperanzas de sellar una relación constructiva con Rusia, a pesar de haber invadido Georgia en 2008. El regreso de la competición entre grandes potencias a Europa –con su ejemplo más ilustrativo en la anexión ilegal de Crimea por parte de Moscú en 2014– empujó a los aliados de la OTAN a devolver el protagonismo estratégico a la defensa colectiva. La invasión rusa de Ucrania, iniciada en febrero de 2022, está acelerando el proceso. Sin lugar a dudas, el nuevo Concepto Estratégico de Madrid traerá consigo un compromiso renovado con la defensa territorial.
La gravedad de los acontecimientos no debe de impedir que la OTAN siga atendiendo otras prioridades, como es la estabilidad en el vecindario Sur. Desde el Norte de África hasta el Sahel, y entre los Balcanes y Oriente Medio, el Sur de la OTAN continúa afrontando un buen número de desafíos –al tiempo que se ve envuelto en la competición estratégica con Rusia y China–. La estabilidad del Sur no ha dejado de ser crítica para la seguridad euroatlántica. La guerra en Ucrania y la priorización del objetivo disuasorio deberían también incentivar una reevaluación de la estrategia de la OTAN para el Sur. En lugar de seguir contemplando la opción de una intervención militar a gran escala, como fue el caso de Afganistán, la Alianza debería de reorientar sus esfuerzos hacia fortalecer la resistencia de sus socios en el vecindario, de manera que puedan resistir presiones inducidas tanto por competidores como por desafíos transnacionales. Para promover una “resiliencia avanzada” (forward resilience), la OTAN tiene que adoptar un pensamiento innovador y aumentar la cooperación con otras organizaciones, empezando por la UE.
(2) El fin de una era
El Concepto Estratégico de 2010 refleja grandes similitudes con el Concepto anterior (adoptado en Washington en 1999). Supuso la cristalización de la experiencia de la OTAN en el período posterior a la Guerra Fría, una era históricamente singular caracterizada por un mundo unipolar bajo el liderazgo y la supremacía tecnológico-militar de Occidente, y en la que posibles adversarios y competidores brillaban por su ausencia. EEUU y sus aliados gozaban de una posición relativamente favorable en las regiones estratégicas de Europa y Asia Oriental. Aún primaba la opinión de que antiguos adversarios como Rusia –y potencias emergentes como China– podían ser invitados a integrarse en un orden internacional basado en normas. Esta línea de pensamiento marcó en gran medida los conceptos estratégicos que salieron de Washington y Lisboa.
El superávit de poder acumulado entre EEUU y sus aliados les confirió mayor libertad –tanto en el ámbito político como militar– para embarcarse en misiones “fuera de área” y lanzar operaciones de gestión de crisis e iniciativas de seguridad colectiva dirigidas a estabilizar el vecindario euroatlántico y otros espacios del planeta. La operación de la OTAN en Afganistán es un ejemplo claro de la lógica y las limitaciones que enfrentan este paradigma. Durante esta fase prolongada de post-guerra, la defensa colectiva y la disuasión pasaron a un segundo plano. Pese a que se mantuvieron como los objetivos principales de la seguridad euroatlántica, la supremacía tecnológico-militar occidental los había vuelto casi anecdóticos. Las tareas de gestión de crisis y seguridad colectiva estaban a la orden del día, tal y como evidencian las operaciones militares (ya fueran bajo el paraguas de la OTAN o en coaliciones ad hoc) en Afganistán, Irak, Libia, el Sahel y Siria.
Pero este mundo llegó a su fin. La competición entre grandes potencias (también conocida como “competición estratégica”) está de vuelta. Dan testimonio de ello la anexión ilegal de Crimea por parte de Rusia en 2014 y su comportamiento más revisionista y agresivo desde entonces, o el ascenso y asertividad estratégicos de China, que también se ha puesto de manifiesto en el área euroatlántica. Estos competidores están, una vez más, poniendo en duda la seguridad, la arquitectura geopolítica, y las alianzas en Europa y el Indo-Pacífico bajo el liderazgo estadounidense. Más importante si cabe, plantean un desafío para el tejido normativo e institucional sobre el que se sostiene el llamado orden liberal internacional.
Adaptar la alianza a la nueva era de competición será uno de los propósitos más importantes del nuevo concepto estratégico, sobre todo a la luz de la brutal invasión de Ucrania por parte de Moscú. No valdrá sólo con modernizar los pilares de disuasión y defensa colectiva, sino que será necesario doblar esfuerzos hacia la innovación tecnológica y el fortalecimiento de la resiliencia de los países de la OTAN frente a la injerencia híbrida, que puede adoptar la forma de ataques cibernéticos o de campañas de desinformación, entre otros.
Al mismo tiempo, EEUU y sus aliados europeos tienen que lidiar con la creciente “fatiga” en torno a más intervenciones, como ha dejado entrever la súbita retirada de Afganistán. En lugares como Irak y el Sahel, los aliados están recortando su presencia militar y dando prioridad a un enfoque más ajustado en la lucha contra el terrorismo. Tras años de intervenciones a gran escala que absorben grandes cantidades de recursos, las operaciones over-the-horizon basadas en el ataque aéreo y el despliegue de fuerzas especiales se han convertido en el modus operandi preferido.
(3) Los riesgos de descuidar el Sur
Con toda probabilidad, una priorización de la defensa colectiva a expensas de la gestión de crisis y la seguridad colectiva es inevitable, pero el cambio no está exento de riesgos. El vecindario sur de la OTAN no ha dejado atrás su vulnerabilidad estructural. Cabe esperar que fenómenos transnacionales, como el terrorismo, el crimen organizado, la proliferación de armas ligeras o los flujos migratorios irregulares, sigan situándose entre los principales factores de inestabilidad e inseguridad en el Sur. Años de diplomacia internacional, iniciativas para el desarrollo y de cooperación en materia de seguridad no han podido acabar con la violencia extrema, los desplazamientos internos y la inseguridad alimentaria en el Sahel. El proceso político emergente tras una prolongada guerra civil aún es frágil en Libia, mientras que Túnez asiste a un nuevo período de inestabilidad política. Estado Islámico perdió las conquistas territoriales entre Siria e Irak, pero el grupo sigue activo y es notablemente resiliente. Ni siquiera la aparente estabilidad de los Balcanes Occidentales puede darse por sentada, tal y como demuestran las tensiones políticas entre Serbia y Kósovo y en el interior de Bosnia y Herzegovina.
Figura 1. Los socios de la OTAN en el vecindario Sur. Fuente: “Partners”, North Atlantic Treaty Organisation, última actualización 27/III/2020.
Leyenda:
– Miembros de la OTAN (azul).
– Diálogo Mediterráneo (rosa).
– Iniciativa de Cooperación de Estambul (verde).
– Asociación para la Paz (azul claro).
– Socios globales (naranja).
Nota: cooperación práctica con Rusia suspendida en 2014; cooperación práctica con Bielorrusia suspendida en 2021.
La guerra en Ucrania parece que va a exacerbar la inestabilidad en el Sur de la OTAN. El conflicto encierra el riesgo de que las acciones rusas alienten a los sectores nacionalistas de los Balcanes Occidentales, lo que podría desencadenar nuevos ciclos de violencia. Algunos países de África y Oriente Medio ya están experimentando los efectos de la guerra, disparando el precio de la energía y la amenaza de la inseguridad alimentaria. Estos países son particularmente vulnerables a la caída de las exportaciones de trigo provenientes de Rusia y Ucrania, dando pie a que la escasez pueda agravar las crisis por las que atraviesan Siria y Etiopía, además de azuzar la inestabilidad en Egipto y Líbano. Siguiendo las palabras de António Guterres, el secretario general de la ONU, la agresión rusa de Ucrania “está plantando la semilla de la inestabilidad y el malestar políticos por todo el globo”.
Por otro lado, el vecindario sur de la OTAN se está convirtiendo en un escenario de la competición estratégica de Occidente con Moscú y Pekín. El aumento de la presencia diplomática y militar rusa en el Sur, tanto de forma directa (como en Siria) como a través de proxies y empresas militares privadas (como en Libia y Malí), se ha vuelto un motivo de preocupación. Estas acciones militares ya han dado muestras de afectar negativamente los esfuerzos aliados por combatir el terrorismo, siendo el Sahel el ejemplo más reciente. Aprovechando la inestabilidad política en Malí, el Grupo Wagner ha consolidado su presencia en el país, lo que contribuyó a la retirada de tropas francesas y europeas en febrero de 2022. Sin embargo, los mercenarios rusos están lejos de mejorar la estabilidad en Malí, habiendo sido partícipes de asesinatos en masa, como el acontecido en el pueblo de Moura a finales de marzo.
La presencia militar rusa –y la proliferación de sistemas armamentísticos rusos– abre la posibilidad de incentivar carreras armamentísticas en el Sur y poner en peligro la seguridad de la OTAN por métodos más convencionales. Por ejemplo, el despliegue de sistemas rusos en Siria ha generado espacios de interceptación, o zonas anti-acceso/de negación de área (anti-access/area denial), que limitan la libertad de acción de la OTAN en el Mediterráneo Oriental. La armada francesa ha dado cuenta de un incremento de la actividad naval rusa en el Mediterráneo desde el comienzo de la invasión, forzando a un grupo de ataque con portaviones desplegado en el área a recalibrar su posición para evitar cualquier tipo de malentendido. En un sentido más amplio, la venta de armas rusas y la proliferación de municiones y misiles de alta precisión pueden avivar la carrera armamentística en lugares como el Norte de África, lo que podría obligar a la alianza a expandir sus capacidades de disuasión hacia el Sur también.
La creciente influencia política y económica de China representa otro peligro para los intereses de la OTAN. La compra de infraestructura digital china a lo largo y ancho del Sur –con su monopolio de facto en el desarrollo de las redes inalámbricas de quinta generación (5G) en África– supone un desafío político y militar a largo plazo para la OTAN, además de poder convertirse en un verdadero problema a la hora de intentar colaborar con sus socios en el vecindario. Del mismo modo, las grandes inversiones de China en los sectores de transporte y energía en el sur de Europa podrían dificultar la movilidad y preparación militar de la OTAN en un momento de crisis. Pekín ha expandido su presencia militar en el flanco Sur de la OTAN, llegando a realizar maniobras militares conjuntas con Rusia en el Mediterráneo.
(4) Readaptando el enfoque Sur de la OTAN
Los objetivos de la OTAN en el Sur no han cambiado sustancialmente en términos de promover la estabilidad en el vecindario, considerado una clave fundamental para la seguridad euroatlántica. Lo que sí ha cambiado han sido el contexto estratégico y la naturaleza de las amenazas y desafíos que emanan del Sur. Por lo tanto, el carácter de la estrategia de la OTAN para el Sur necesita de una readaptación que puede llevarse a cabo a través de, por lo menos, tres vías: (1) una disuasión de 360º; (2) la “resiliencia avanzada”; y (3) una división del trabajo transatlántica para la gestión de crisis.
(4.1) Una disuasión de 360º
En primer lugar, la OTAN podría seguir un enfoque basado en una disuasión de 360º, siguiendo el compromiso de “fortalecer significativamente” su “posición de disuasión y defensa a largo plazo” en respuesta a la guerra en Ucrania. Ciertamente, el tipo de desafíos en torno a la disuasión que pueden existir en el Sur es distinto de los que afronta la Alianza en el Este y el Norte. Mientras que la defensa avanzada está siendo fortalecida en el flanco Este de la OTAN, donde se están desplegando un mayor número de fuerzas y recursos, asegurar el flanco Sur requiere de un prisma diferente basado en la presencia marítima en el Mediterráneo y el mar Negro.
Al tiempo que los aliados repiensan el futuro de su posición en torno a la disuasión y la defensa, tienen que intentar consolidar la credibilidad de la presencia marítima de la OTAN en esas áreas estratégicas –y subsanar posibles lagunas en las estructuras de mando y control, la posición de las fuerzas y el desarrollo de capacidades–. La OTAN no debe centrarse exclusivamente en la revisión de los sistemas de defensa de misiles frente al desafío en el Este, sino que también debería de considerar la proliferación de municiones de alta precisión y misiles de corto y medio alcance en el Sur.
(4.2) la “resiliencia avanzada”
Segundo, la OTAN tiene que reconciliarse con la transición hacia un perfil más indirecto en la proyección de estabilidad. Esta realidad guarda relación con el concepto emergente de “resiliencia avanzada”, el cual implica el fortalecimiento de las capacidades de los socios de la OTAN para resistir presiones por parte de adversarios y hacer frente a desafíos como el terrorismo, el crimen organizado y los efectos del cambio climático.
Esta estrategia de resiliencia avanzada tiene que priorizar y dar un papel prominente a los socios de la OTAN, incluyendo en este nuevo paradigma tanto a actores regionales como a otras entidades relevantes, y en especial a la UE. Las necesidades locales de los socios trascienden el ámbito de la seguridad. La OTAN debe de dejar atrás su planteamiento uniforme para las asociaciones (prueba de ello son el Diálogo Mediterráneo y la Iniciativa de Cooperación de Estambul) y favorecer un marco de interacciones más a medida, flexible y bilateral con los países de la región. La alianza también se beneficiaría del fortalecimiento de la resiliencia de países no asociados en el flanco Sur, en lugares como el Sahel, el golfo de Guinea y el cuerno de África.
(4.3) Una división del trabajo transatlántica para la gestión de crisis
Por último, los aliados deben de mejorar su capacidad de actuar rápidamente frente al estallido de crisis en el vecindario sur. En este sentido, los aliados deben de ser conscientes de que, pese a la invasión rusa de Ucrania, China sigue siendo el “competidor estratégico más importante” para Washington y un “desafío de ritmo” (pacing challenge) que va a necesitar de una reconfiguración de la presencia estadounidense en Europa y sus alrededores a medio plazo. Los aliados europeos se verán obligados a incrementar sus responsabilidades en materia de seguridad y defensa.
Los países europeos aumentarán sus esfuerzos y gasto en defensa, mientras que la OTAN seguirá siendo su principal referente en los objetivos de disuasión y defensa colectiva. No obstante, en lo relacionado con la gestión de crisis en el Sur, los europeos deberían de preferir la formación de coaliciones reducidas y actuar a través de la UE. La adopción de una Brújula Estratégica en la UE indica un particular interés por la gestión de crisis, incluyendo el desarrollo de “capacidades de despliegue rápido”, que permitirían a la UE el despliegue de 5.000 soldados en escenarios que van desde misiones de evacuación a operaciones de estabilización. Estas iniciativas serán bien recibidas por la OTAN en su conjunto, sobre todo si vienen acompañadas de un fortalecimiento de la relación entre ambas organizaciones.
(5) Conclusiones
La guerra en Ucrania y la necesidad de reorganizar el orden de prioridades van a ser centrales en el debate en torno al futuro papel de la OTAN en el vecindario Sur. Es de esperar que el nuevo concepto estratégico dé preferencia al flanco Oriental e incluya una priorización de la defensa colectiva por encima de la gestión de crisis y la seguridad colectiva. Además, los aliados son víctima de la “fatiga” en torno a las intervenciones –como en Afganistán–, lo que viene acelerando la transición a un perfil más indirecto en el objetivo de proyectar estabilidad.
Con todo, la OTAN no debe de descuidar el Sur, donde la competición estratégica con Rusia y China es igualmente importante. Asimismo, no cabe duda de que desafíos transnacionales o asimétricos como el terrorismo, el crimen organizado, la proliferación de armas ligeras y la migración irregular seguirán generando focos de inestabilidad en el Sur.
En tal contexto, la Alianza debe de mantener su enfoque de 360º en materia de disuasión con el objetivo de garantizar que la nueva postura disuasoria no deja de lado los desafíos emergentes en el Sur. La OTAN también debe de invertir en la resiliencia y el desarrollo del Sur, junto con una mayor consolidación de los lazos con los actores regionales y otras organizaciones relevantes, empezando por la UE. Por último, los aliados deben mantener los niveles de preparación para actuar en caso de crisis en el flanco Sur, donde la cooperación con la UE será necesaria.
Versión original en inglés NATO and the South after Ukraine, publicada el 9/05/2022 en CSIS.
[1] Este informe ha sido posible gracias al generoso apoyo de la British Defence Staff (EEUU).
Imagen: Una aeronave E3A AWACS de la OTAN en la base militar de Trapani-Birgi en Trapani, Italia. Foto: NATO (CC BY-NC-ND 2.0).
Autores: Pierre Morcos, Luis Simón.La entrada La OTAN y el Sur tras Ucrania se publicó primero en Real Instituto Elcano.
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