La propuesta de consagrar la existencia de macro regiones en la nueva Constitución Política de Chile no resiste análisis desde las éticas weberiana de la convicción ni de la responsabilidad.
Desde la ética de la convicción se trata de una propuesta atentatoria contra la libertad de los ciudadanos, una iniciativa que atenta contra la profundización de la democracia regional. Porque no se sostiene imponer desde una instancia nacional, por muy representativa que sea la Asamblea Constituyente, la creación de una comunidad política supra regional sin la previa consulta a los ciudadanos que integran las actuales regiones. Sin plebiscitos vinculantes en las respectivas regiones no puede existir fusión de ellas.
Desde la ética de la responsabilidad resulta evidente que instalar dicha organización territorial en la nueva Constitución, apenas puesta en marcha (por primera vez en la historia del país) la elección de gobernadores en las actuales 16 regiones diluiría drásticamente el poder de estas nuevas autoridades, generaría una elevada conflictividad territorial, reduciría la cohesión social nacional y pondría en cuestión las identidades regionales construidas en el último medio siglo.
La tarea de hoy es potenciar las actuales regiones
Por ello, sostengo acá que consagrar en la nueva Constitución Política la existencia de 5 macro regiones como alternativa a la actual división administrativa de 16 regiones pondría en jaque los avances de un proceso de descentralización que ha costado sangre, sudor y lágrimas. Porque la elección de gobernadores regionales que ocurrirá en seis meses más será un evento epopéyico, inédito, donde por primera vez en los dos siglos de historia del Chile independiente, los ciudadanos podrán escoger a su autoridad regional.
Por el contrario, establecer en nuestro principal texto legal determinados mecanismos de asociación entre las regiones para abordar problemas conjuntos y de elevada complejidad y potenciar sus capacidades recíprocas es esencial, como propuso la Fundación Chile Descentralizado…Desarrollado en 2017. De tal forma que la existencia de macro regiones mediante asociación y no fusión, en una fase posterior a la consolidación de gobiernos regionales electos, es perfectamente posible e, incluso, natural.
Sin embargo, todo ello descansa en un concepto político básico. La expresa voluntad de las comunidades regionales. Se trata de un principio democrático, y por tanto político y no puramente técnico, aunque la presentación de evidencias sea un elemento clave para la gobernanza regional. Imponer en la Constitución dichas macro zonas, aunque sea a través de una constituyente electa, es violar los principios de la democracia regional y la libertad de representación ciudadana.
Los impactos devastadores de la propuesta de macro regiones sobre la descentralización
Sin embargo, lo más preocupante de dicha imposición constitucional de macro regiones serían sus impactos devastadores sobre el proceso de descentralización.
¿No resulta obvio para los defensores de esa propuesta su falta de viabilidad política? ¿O estiman que los gobernadores regionales electos y sus comunidades regionales permitirán una imposición de ese tipo? ¿Qué opinarán los ariqueños que pelearon por décadas para dejar de depender de Iquique sobre tener una capital macro zonal en Antofagasta? O quienes ya poseen una fuerte identidad regional como Aysén, ¿pasar a depender del lejano y también identitario Magallanes? ¿O los ciudadanos de Valparaíso y O’Higgins, de depender de la macro región de Santiago?
Una propuesta seria sobre macro regiones debería partir por consultar a los ciudadanos involucrados antes de proponer estas fusiones territoriales.
Porque el enfoque de Políticas públicas basadas en evidencias (EBP) cada vez más considera las sensibilidades ciudadanas, tal como CEPAL sostuvo hace una década atrás en su libro sobre Cohesión Social. Así, también, el nuevo Centro WISE de OCDE procura disponer de evidencias lo más cercanas posible a las personas (nivel granular), reconociendo la brecha existente con el actual conocimiento universalizado y poco pertinente. En suma, un desarrollo desde abajo requiere de métricas y evidencias locales y regionales, las que consideran las opiniones y participación de sus comunidades.
Para quienes viven, laboran y piensan sobre sus regiones son innumerables los ejemplos que muestran que una propuesta de macro regiones hoy día sería no sólo conflictiva sino de elevada complejidad y detendría el proceso descentralizador. Esa sería la consecuencia. Más allá de las intenciones, buenas o no, de los patrocinadores de las iniciativas de fusión regional.
Un problema que requiere un remedio muy diferente
La pregunta que cabe hacerse es si no existen otros mejores medios o instrumentos para resolver los problemas que los entusiastas de las macro regiones identifican. Veamos. El principal argumento es que la existencia de macro regiones permitiría superar los temas de masa critica existente en muchas regiones del país, otorgando una mayor capacidad de planificación económica. Incluso algunos insinúan que ello permitiría mejorar la calidad de los servicios públicos. Veamos que nos dicen al respecto los principales centros de pensamiento mundial.
En primer lugar, la tesis de las macro regiones va en contra de los aprendizajes mundiales de la pandemia COVID-19 los que, por el contrario, enfatizan la idea de gobernanza multinivel (OCDE) para enfrentar los nuevos desafíos del desarrollo. Se trata de potenciar y mejorar la interacción de la actual estructura nacional-regional-municipal y no de crear nuevas estructuras suprarregionales.
CEPAL, por su parte, sugiere recientemente la creación de pactos territoriales para el desarrollo sostenible y enfrentamiento de la pandemia, destinados a mejorar la gobernanza armonizando las respectivas competencias subnacionales.
A este respecto es importante rescatar la visión de Unión Europea sobre el desarrollo territorial, la que sostiene que la “inteligencia” de una región se relaciona con su capacidad de potenciar su capital humano, estructural y relacional, así como su habilidad de integrar diversos actores en las prácticas innovativas de la región.
De tal forma que la capacidad más básica para el desarrollo de una región está en su capital social comunitario, su capacidad de actuar como colectivo, a partir de rescatar su identidad y generar un proyecto político regional. Es a través de una adecuada gobernanza territorial que la comunidad regional se constituye en un agente político, más allá del gobierno regional mismo.
La gobernanza regional, a ser consolidada a partir de la primera elección democrática de la autoridad regional en 2021, es el inicio de un proceso de conformación de este actor político que es la región. Es este agente la base de la masa critica que podrá construirse en voluntaria asociación con otras regiones y países. Las macro regiones podrán emerger (o no) desde la voluntad política de los ciudadanos de la región y no desde el escritorio de algún técnico por calificado que este sea.
Consecuentemente, para incrementar la masa critica de las regiones y mejorar la eficiencia del sistema público (el deseo de la propuesta de macro regiones), es básico y previo transformar a las regiones actuales en sujeto político, proceso que comienza con la elección de la máxima autoridad regional y su progresivo empoderamiento de competencias y recursos.
Por el contrario, el “remedio sugerido” (macro zonas) impactaría negativamente sobre las identidades y la cohesión territorial, tornándose peor que la enfermedad que dice querer combatir. Más aún, si recordamos que una de las causas más importante de esta ausencia de masa critica y baja eficiencia del sistema estatal radica, precisamente, en la centralización del poder, el que comienza a ser desmontado a partir de la elección de gobernadores regionales.
¿Qué nos dice la experiencia internacional sobre macro regiones?
Como sostuvo Marcela Ríos, del PNUD, abordar el tema de la organización del Estado en la nueva Constitución exige un análisis basado en evidencias y no sólo en ideologías o modelos normativos. Por ello es preciso conocer más a fondo las experiencias de países cercanos o similares para abordar el desarrollo de masas críticas e inteligencia regional.
Así, la experiencia de países federales como Brasil nos muestra que los estados (nuestras regiones) pueden coexistir armónicamente con las regiões (regiones), algunas de ellas creadas para resolver problemas estructurales de larga data (como el desarrollo económico y social) y otros más recientes (como la pandemia del COVID-19).
En efecto, las 9 regiones del Nordeste, por ejemplo, han conformado instituciones de planificación económica como SUDENE (Superintendencia de desarrollo del Nordeste, con sede en Recife, estado de Pernambuco, desde 1959) y de financiamiento de proyectos de desarrollo como el BNB (Banco del Nordeste, con sede en Fortaleza, estado de Ceará, desde 1952). Durante 2020, los estados del Nordeste crearon el C4NE (Comitê Científico de Combate ao Corona vírus do Nordeste) que reunir informaciones que permitan orientar y articular las acciones de los 9 estados y sus municipios para combatir la pandemia.
¿Qué es lo que sería conveniente consagrar en la nueva Constitución Política sobre regionalización?
El entonces principal economista regional de CEPAL, Sergio Boisier, nos enseñó hace casi tres décadas atrás, que es preciso consagrar “la flexibilidad en la generación de estructuras regionales”, dado la velocidad del cambio tecnológico y de los procesos de globalización, así como de los propios procesos democráticos que viven los países. Boisier distingue regiones pivotales (las actuales 16 regiones de Chile), asociativas (conformadas por acuerdos voluntarios entre regiones colindantes) y virtuales (sin contigüidad entre ellas e incluso de otros países).
El principio básico es el carácter democrático de la asociatividad, ya que se trata de la voluntad de una región y no de una imposición nacional, como la propuesta de macro regiones para ser colocada como norma en la nueva Constitución. A partir de ésta y otras experiencias latinoamericanas, Boisier concluye que, lo primero es conformar cada región como sujeto político, antes de construir regiones asociativas y posteriormente virtuales.
La regionalización es, pues, un proceso histórico construido de abajo hacia arriba, es político y no sólo “técnico”. Proceso que, en democracia, a diferencia de la regionalización de CONARA establecida a inicios de la dictadura de Pinochet, requiere de una fuerte participación ciudadana.
De tal forma, que colocar ahora en el debate público el tema de las macro regiones en contra de la voluntad regional, es extemporáneo y disociativo. Sería colocarle más pelos a la leche a un país ya crispado.
Porque resulta evidente que pretender cambiar la aún no probada institucionalidad del Gobernador Regional y sustituirla por una institucionalidad política supra regional sólo tendrá como consecuencia inmediata una lucha fratricida entre las actuales regiones. Destruirá el tejido social y traerá de vuelta los conflictos al interior de esas macro regiones. La difícil identidad regional, construida en casi medio siglo, esencial para el desarrollo de un territorio, sería destruida con dicha ingeniería política.
Por el contrario, la prudencia (recomendada por Weber para conciliar las éticas de la convicción y de la responsabilidad política) y la experiencia aconsejan que la nueva Constitución Política consagre la flexibilidad en la generación de estructuras regionales, de manera de:
Consolidar la actual división administrativa del país, estableciendo un mecanismo muy estricto para crear nuevas regiones (tal como propuso la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional en 2014);
Consagrar la asociatividad entre regiones para abordar temas comunes como una expresión de voluntad democrática de su sociedad;
Permitir, bajo normas nacionales estrictas, la posibilidad de que una o más regiones chilenas puedan asociarse con regiones de otros países para propósitos específicos.
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